【核心提示】
　　最近，北京继奥运会期间汽车单双号限行之后，又推出了“每周少开一天车”的限行新规，新规一出台就引起了社会的广泛争议，焦点主要集中在私权是否受侵害和程序合法性问题上。本期《看法》就请法律界人士来谈谈自己的看法。

　　本期嘉宾
　　省委党校法学教研部主任、教授　　　林学飞
　　省社会科学院法学研究所助理研究员  唐明良
　　杭州市中级人民法院行政庭庭长、兼职教授  尹昌平

　　新闻背景
　　北京尾号限行首个工作日80万辆车停驶
　　10月13日是北京实行“每周少开一天车”交通管理新措施的第一个工作日，北京市停驶机动车近80万辆，周一早高峰，路面行驶基本顺畅，通行速度比限行前有所提高。
　　北京推行机动车按车牌尾号每周停驶一天的交通管理新措施，旨在持续改善北京空气质量。北京市环保局相关负责人表示，尽管这次限行的力度没有奥运期间大，但只要是减少车辆出行，就会减少机动车尾气排放。
　　环保专家指出，奥运会后，对北京空气威胁最大的就是机动车污染。机动车排放的尾气是北京大气污染中最主要的污染源之一。来自北京市环保局的数据表明，奥运会期间实行了“单双号”限行后，加上老旧黄标车禁行，北京每天停驶近200万辆机动车，这一数字比2002年北京市机动车总量还要多。
　　据统计，奥运会期间削减了机动车污染物达到近12万吨，相当于限行前北京机动车污染物排放总量的63%。数据显示，7月20日至9月20日奥运空气质量保障措施实施期间，北京空气质量达标天数达到了62天，仅一天没达标，其中还收获了18个一级天。在17天的奥运会期间，北京的空气质量在全部达标的基础上收获了13个一级天，创下了10年来最好水平。
　　此次交通管理新举措将持续到2009年4月10日，共半年时间。限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时。凡停驶的机动车减征一个月养路费和车船税。

　　话题一   限行措施是否侵犯了公民的私权？

　　【主持人】  北京实行限行新措施的第一个工作日，停驶机动车近80万辆，这意味着有近80万位车主失去了财产的正常使用权。因此，对新措施的最大争议是：限行措施是否侵犯了公民的私权？

　　林学飞  根据《民法通则》的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益、处分四种权能。北京市政府以“通告”的形式对私家车采取限行之策，无疑直接侵害了车主对汽车的使用权。从程序上看，如果允许政府在无法律依据的情况下对公民的合法财产进行禁用，那么财产权事实上就不存在了。
　　目的正确并不等于手段正确。2004年的宪法修正案明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。私家车作为公民合法的私有财产，其占有、使用、收益、处分四种权能皆受宪法保护，在没有明确法律依据的前提下，任何机关、团体、个人均不得侵犯。

　　唐明良  限行措施是否侵犯公民私权的问题，我认为涉及两个层面的判断：第一，限行措施到底影响了公民的什么权利；第二，限行措施对公民权利的“影响”是否构成一种“侵犯”？
　　关于第一个问题，一些学者的观点是认为限行措施侵犯了公民对其所有的机动车的使用权和收益权，但在我看来，在限行措施下，公民对其所有的机动车的使用权和收益权在法律上仍然是完整的，只不过在权利的行使上需接受一些强制性的约束。因此，限行措施对机动车的所有权并不产生侵害，它真正限制或者影响的是公民对公共道路资源的使用权。
　　这就马上涉及到前述的第二个问题，即限行措施对道路资源使用权的限制是否构成一种“侵犯”？我想，有一个概念是清楚的：并非所有的权利限制甚至权利剥夺都是一种“权利侵犯”，一种合法的、符合正当法律程序的权利限制有可能是必需的、正当的。典型的如合法正当的征地行为。对于限行措施是否构成“权利侵犯”，也应适用这样的原理。

　　尹昌平  公民权利不是漫无边际的“自由行”。任何私权都会被法律调整及设定行使域界，也就是说私权是受限制的。越是民主社会、法治国家就越不存在绝对“私权自治”。
　　公民私权的“限制”，当然是法中之意。
　　私家车的限行，是公权介入私权的体现，实质上是一种对拥有私车的所有权人享有的占有、使用、收益和处分权能的“侵入”，但绝不能认为是一种法律意义上的侵犯或侵权。违法性便是侵犯私权的前提条件，而合法的剥夺与限制便不构成侵权。合法的是“损益补偿”，非法的是“侵权赔偿”，公权理论上是楚汉分明的，不能混为一谈。

　　话题二   北京出台限行措施程序是否合法？

　　【主持人】  根据《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》，该市的机动车被令每周停驶一天。由于没有经过民主程序，这项公共政策出台后引发舆论热议，其出台程序是否合法？

　　唐明良  我认为，北京出台限行措施的程序合法性的正当性问题至少有这么两个互为表里的问题值得讨论：其一，限行措施首先是一项利益面牵涉甚广的公共政策，既然如此，在政策出台之前，吸收公众参与应当是正当法律程序的必然要求，当然，公众参与的方式可以多元化，比如说征求意见、座谈会、听证会等等。但是，从现有的报道材料来看，这些公众参与方式在《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》的出台过程中并未体现。
　　其二，限行措施的规范载体是《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》，关于规范性文件的制定程序，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》规定：“制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。”尽管该决定适用于市县政府，但我想，作为一种正当法律程序的要求，省、自治区、直辖市一级政府制定规范性文件也应遵循同样的理念和规则。

　　尹昌平  有人提出，限行措施没有经过听证就匆忙出炉，属于程序缺失。但我认为，新举措毕竟是一个短期试行的规定，从提高行政效率的角度出发，也无需把 “听证”作为必经程序。听取社会各层面的意见，可以形式多样、机制灵活，听证仅是诸多形式中的一种，如有变通未及，便责之程序违法，恐言不符实，也欠公允。

　　林学飞  人民网提供了一个调查数据显示：有93.1%的网民认为，私家车限行应提交市人大审议，通过之后方可实施。仅有2.4%的网友认为可由政府发布命令直接执行。尽管这一调查只是“一网之词”，却也反映出，在权力与权利的博弈上，绝大多数网民注重程序正义。

　　话题三   我国行政管理法律体系是否存在缺陷？

　　【主持人】  2004年的宪法修正案明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，北京市出台限行措施也并非完全违法，因为有法律授权。这一冲突是否说明我国行政管理法律体系存在缺陷？

　　唐明良  我倒不认为这说明了“我国行政管理法律体系存在缺陷”。“合法的私有财产不受侵犯”是现代法治的基本理念，但大部分现代国家也同时奉行“财产权并非绝对、需受到一定的限制”这样一种理念，两者并不矛盾。
　　侵犯和限制是两个概念，更何况，就限行措施而言，限制的还不是财产的所有权，而是对道路资源的使用权。

　　尹昌平  没有一个国家的法律体系是完美无缺的，尽善尽美的法律框架是人们理想中的家园。行政法是法律海洋中最为浩瀚的一块，故在现行法律、行政法规、地方性法规、部门和政府规章的配套衔接上，立与不立，如何立制，又要不冲突、抵触，确实很难把握。制定一部上乘的地方性法规和规章，不仅很具挑战性，更能推动法制的进步与完善。

　　林学飞  我认为，北京的机动车限行令是一个行政行为，而我国的行政管理体制是个大体制，也就是历史形成的大行政权，这种大行政权在许多领域都有可能与相应的法律发生冲突。具体到北京的机动车限行问题，我觉得缺陷还是有的。
　　因此，通过北京机动车限行的争论，我们应该思考一个问题：在我国大行政权的体制下，如何使公民的权利得到充分行使？这就需要通过不断的立法和修法来加以解决。